近期，成都、武汉、杭州等地国土空间总体规划草案密集“出炉”。

这份面向2035年长远发展、统筹城市国土空间资源配置的纲领性文件，可谓是指导城市未来15年发展最重要的政策规划。

为此，搜狐城市特推出“透视重点城市2035总规”系列稿件，从人口增长空间、城市发展定位、交通规划等不同维度拆解分析新版总规草案，客观呈现中国城市的发展大势与美好愿景。

本篇稿件为“透视重点城市2035总规”系列的第一篇。

-01-深圳人口增长空间拮据

截至目前，据搜狐城市统计，36座重点城市中（即4个直辖市、5个计划单列市和27个省会城市），重庆、杭州、深圳、哈尔滨、西宁、成都、武汉、青岛、沈阳9市已相继公示国土空间总体规划草案，并向公众征求意见。

目前公布总规草案的9市中，除重庆和青岛外，剩余7市均设定了2035年常住人口规划目标，其中成都是常住人口规划量最多的城市。

成都提出，2035年常住人口规模控制在2400万人。结合成都市第七次全国人口普查结果，未来15年成都市人口增长空间为306万人，远小于2010-2020年十年间582万人的增量。

各地2035常住人口规划量分析/搜狐城市制图

与成都相似，杭州未来15年的人口增长空间也同样在306万人左右，即年均增量空间约为20万人。

杭州在规划草案中明确提出“引导和控制人口增长”，至2035年，杭州市常住人口规模为1500万人左右。不过，虑及近年来杭州愈发彪悍的“吸粉”能力，以及2019年杭州常住人口增量突破55万，排名全国第一的现实，杭州设定的2035人口“天花板”便被一些市民质疑过于保守。

对此，杭州市规划资源局总规团队回应称，考虑到老龄化加剧、婚育妇女减少，以及农村向城市转移劳动力的蓄水池越来越小的普遍趋势，杭州想要维持过去10年年均增长30多万人的态势，难度颇高。此外，为避免重蹈过去大城市拥挤、嘈杂、污染的老路，实现杭州宜居舒适天堂的目标，就得合理控制人口，保持适宜的总量。

比杭州设定的人口“天花板”更为保守的，是深圳划定的人口上限。

深圳指出“基于资源环境紧约束的现实状况，综合考虑城市宜居水平”， 2035年深圳划定的常住人口规模上限为1900万人。

而深圳七普数据显示，2020年深圳全市常住人口已达到1756万人，并且在2010-2020年十年间，深圳市年均人口增量突破70万人。而按照1900万人的人口上限，未来15年，深圳的人口增量空间仅仅约为144万人，年均增量空间不足10万人。

若将过去10年人口增长态势以及未来15年人口增加空间结合分析，总体而言，深圳、成都、杭州的人口增长空间略显不足；而武汉、沈阳、哈尔滨、西宁划定的人口上限则较为宽松。尤其是考虑到哈尔滨2010-2020年十年间常住人口已呈减少态势，其设定的接近180万人的常住人口增长空间就显得十分充裕。

-02-深圳人口承载力不及成都

划定常住人口规模上限的依据是什么？

上海空间规划设计研究院副院长、复旦大学空间规划研究中心高级规划师李涛对搜狐城市表示，目前各地编制国土空间规划，是依据资源环境承载力评价结果，划定三区三线，即城镇空间、农业空间、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，继而以底线思维设定人口发展的规模。

以深圳和成都为例，深圳2035年常住人口规模上限为1900万人，对比成都2400万的规划体量，少了整整500万人。

深圳、成都2035常住人口上限设定差异背后，不得不提两地环境承载力的差距。

深圳市陆域总面积为1997平方公里，而成都市总面积达到14335平方公里，两相对比，深圳市总面积不到成都的14%。

为了容纳更多的城镇人口，深圳只有不断提升城市开发强度，挤压生态空间，扩大城镇空间。

据深圳市新版总规草案，2035年深圳市城镇开发边界面积为1190平方公里，占全市陆域总面积的比重接近60%。

此外，对比《深圳市城市总体规划（2010-2020）》设定的2020年建设用地规模上限，深圳市2035年建设用地增加215平方公里，总规模达到了1105平方公里，而新增的建设用地，无疑是从生态空间挤占而来。

深圳、成都环境承载力指标分析/搜狐城市制图

对比深圳的用地紧张，成都则基于面积优势，在拥有更多城镇空间吸纳人口的同时，还能留有足够的生态空间与农业空间。

据成都市新版总规草案，2035年，成都市城镇空间、生态空间、农业空间占全市市域面积的比重分别为22%、33%和45%。由此估算得出2035年成都市城镇开发边界面积约为3154平方公里，是深圳的2.6倍有余。

除了土地规模差异外，在“以水定人”的方针下，水资源差异也是影响深蓉两地设定人口上限的重要因素。

据两地2019年水资源公报，2019年深圳全市水资源总量为26.65亿立方米，不及成都同期水资源总量的3成。而从常住人口人均水资源占有量来看，2019年深圳市人均水资源占有量同样不及成都的3成。

如此差异下，深圳控制人口增长空间，划定2035常住人口上限比成都少500万人，也就更容易理解了。而此规划导向，其实也已在今年5月深圳收紧落户政策上有所体现。

-03-杭州成都预留更多弹性空间

但考虑到人口流动与发展的不确定性，一些城市在提出人口上限值的同时，也留有了一定的弹性空间。

深圳在规划草案中就提出，除了高品质住房以及基础教育设施按照1900万人常住人口规模配置外，其余行政管理、医疗等公共服务和交通、市政等基础设施将按照2300万实际服务管理人口规模配置。

相较于深圳仍在高品质住房、基础教育供给方面设卡，成都、武汉、杭州、沈阳则显得更为灵活。

成都提出按照规划人口上浮20%，规模配置医疗、教育等公共服务设施和交通、市政等基础设施。即成都2035年服务管理人口规模上限为2880万人，比2400万人的常住人口规划量多出了480万人。

同样，杭州、武汉、沈阳规划的2035年服务管理人口上限，也分别比常住人口上限多出了500万人、340万人以及300万人。

除了按照规模更庞大的服务管理人口配置公共基础设施外，各地总规草案还针对如何构建均衡公共服务体系提出了诸多目标。

以深圳市为例，深圳提出“聚焦幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶的‘民生七有’发展目标。”

深圳市2035教育、医疗规划目标/深圳市国土空间总体规划（2020-2035年）草案

具体来看，深圳规划到2035年，深圳市托位数要达到15.2万座，幼儿园学位数76万座，义务教育学位数228万座，高中学位数60.8万座，医疗卫生机构床位数15万张……

要实现上述目标，对深圳而言着实是个挑战。

以医疗卫生机构床位数为例，2020年深圳市医疗卫生机构床位数为62904张，若要实现2035年的规划目标，则在未来15年，深圳需要净增约8.7万张的床位数。而要知道，过去5年间，深圳新增床位数不过2.5万张。这意味着，深圳市政府在未来还需进一步加大医疗卫生方面的投入。

目标都是美好的，但在实际执行规划过程，由于行政执行力、地方财力等因素约束，不少城市的规划陷入了“纸上画画、墙上挂挂”的尴尬处境。

对此，上海空间规划设计研究院副院长、复旦大学空间规划研究中心高级规划师李涛对搜狐城市表示，对规划部门而言，要避免这种情况需要提升规划的可操作性。而就规划管理而言，需要把握规划的法律效力和公共政策属性，从决策、实施、评估全过程对现有规划体系进行不断优化。

文/搜狐城市翟杨

参考资料：

[1]各地最新版国土空间总体规划草案，当地规划和自然资源局

[2]杭州市国土空间总体规划草案公示结束！公众关心的三大热点话题回应来了，杭州市规划和自然资源局

[3]2020年深圳市卫生健康统计提要，深圳市卫健委

[4]2019年深圳、成都市水资源公报，当地水务局